【学术研究】规划引领下的目标平衡——英国国家公园开发控制的经验和启示
发布日期:2019-04-09 来源:原创 阅读:98
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英国国家公园因其大量的居民分布其中而与我国自然保护地有着诸多相似之处,其成熟的开发控制体系对我国也有着借鉴作用。本文对英国国家公园开发控制的规划依据、制度基础两方面进行分析,提出完善我国自然保护地开发控制体系的思考。


一、背景

1、英国国家公园与中国自然保护地特征比较


中英两国均有着较为悠久的人文历史,自然保护地分布有较多居民点,生产生活集中,丰富的自然和人文资源也带动了旅游活动。从中国和英国的自然保护地社会经济数据对比看,特征较为接近。

中英两国保护地主要社会经济数据对比


2、英国国家公园目标与开发控制


1949年英国《国家公园和乡村法》提出国家公园的目标是“保护与优化自然美景、野生生物和文化遗产;为公众理解和欣赏特殊品质提供机会”,1995年《环境法》要求“国家公园管理局寻求振兴当地社区经济和社会经济福利的途径”。要平衡保护和发展的双重目标,针对发“保护性开发”的需求,英国建立了基于发展规划的开发控制体系。"开发"的定义为“在地表或地下进行的任何建筑、工程、采矿或其他建设活动,或对任何建筑物或其他土地使用上的物理性改变”。


二、英国经验——规划体系

开发控制的依据的是健全的国家公园规划体系。国家公园根本规划是管理规划,它与涉及国家公园的各层次规划相互的衔接与影响。具体到每一个国家公园里,国家公园管理规划确定公园的目标,进而再指导发展规划内容,作为具体开发活动管控的依据。

英国国家公园规划体系示意图


如峰区国家公园管理规划及其专项规划、分区规划确定国家公园的总目标、专项目标和分区目标。管理规划系列内容指导发展规划体系中核心战略等规划的编制。

峰区国家公园规划体系示意图

峰区国家公园发展规划主要组成部分


三、英国经验——规划文件

1、核心战略


核心战略是发展规划中的战略性规划,其目标是从空间角度落实国家公园《管理规划》目标和要求,以峰区国家公园为例,其内容包括空间愿景、景观保护、游憩和旅游业、气候变化和可持续建筑、住宅、商铺和社区设施、促进经济发展、矿产、可达性和交通等内容。


2、批准建议地图


在土地利用管制上,英国国家公园主要以批准建议地图为依据。下图是峰区国家公园的批准建议地图,不同颜色的政策分区对应了相关管控政策,到具体居民点会更详细地图的进行指导。

峰区国家公园批准建议地图(部分)


3、规划补充文件


在单体建筑风貌控制方面,具有特殊意义的是规划补充文件。如峰区国家公园的《改建和增建指南》对于24个不同的建筑设计方向有明确的指引,如开窗方式、门窗更换方式等。此外其规划补充文件还包括了用于指导具体设计工作的设计指南、建筑设计导则、商铺设计指南、开发导则等形式的文件,作为后续规划许可中单体建筑控制的重要依据。


四、英国经验——管理体制

1、国家公园规划与管理的统一


1984年英国行政区划改革以来,建立了郡、地区、教区3个层次的行政区划等级,每一个级别的地方议会(council)作为政府行政的核心行使政府相关权力。根据《城乡规划法》,郡和地区两级议会是地方政府的规划行政当局,具有规划政策制定、规划编制、规划许可等相关职能。考虑规划管理在国家公园内的重要性和提升规划管理效率的必要性,1995年颁布的《环境法》明确了国家公园管理局取代地方政府行使国家公园范围内唯一的城乡规划管理权这一重要制度。以峰区国家公园为例,其范围覆盖了6个郡级行政区和其下9个地区级行政单元。《环境法》颁布后,峰区国家公园管理局单独编制国家公园城乡规划,并成为编制国家公园地域范围内规划的唯一机构。


2、国家公园管理局人员组成


英国国家公园管理局成员是国家公园管理的决策核心。约半数成员是国家公园所在地区议会的议员,剩下的由环境、食品和乡村事务部长任命。英国国家公园管理机构的组成模式保证了中央和地方利益的协调,确保了国家利益和意志能在国家公园管理决策过程中得到充分的体现和行使,并为开发控制提供了制度保障。


3、完善的规划申请和许可


英国的规划申请和规划许可制度比较完善。如峰区国家公园根据不同的开发对象的特点制订了不同的申请格式。开展规划许可形式是召开规划委员会会议,参会人员包括了国家公园管理局成员、雇员、公众层面,是一个共同决策的过程。规划许可最终的形式分为许可、有条件许可和否决3种形式,其中有条件许可是在许可之上附加了条款,即在实施建设的过程中必须满足国家公园管理局提出的条件方可实施。


4、强有力的规划执法


规划执法是用来处理团体和个人开发活动违反开发控制的行为,包括了需要规划许可的建筑工程没有获得许可、附加条件不符合规划许可、规划和土地的使用不符合规划许可3种情况。以峰区国家公园管理局为例,其内部设有规划办公室和监测执法队,主要职责是调查违反开发控制的行为。如果相关非正式的执法行为对违法方不起作用,国家公园管理局会和法官会决定采取联合执法行动。


五、思考

1. 建立完善的自然保护地规划体系,满足对开发活动的精细化管理的需要;

2. 建立覆盖城乡、体系完善的规划许可制度,完善开发活动的管理程序;

3. 建立统一且规划职能健全的自然保护地管理机构,应对执法管理等方面的需要;

4. 完善中央和属地管理相结合的自然保护地管理制度,确保保护和利用的平衡。

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国家林业和草原局
世界自然基金会
中国野生动物保护协会
中国野生植物保护协会
国家公园规划研究中心
东北虎豹研究中心
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