国家公园——生态文明建设的壮举
发布日期:2019-04-09 来源:原创 阅读:70
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中国国家公园建设始于新的时代,是新时期生态保护和建设向更高层次迈进的重大决策,是新阶段生态文明建设的伟大壮举。我是中国国家公园建设的直接参与者,尽管涉足国家公园管理工作时间不是很长,但经过认真学习,广泛的调查和深入的研究,感受很深,体会颇多,也解决了我最初的疑问:为什么要建国家公园?怎么建国家公园?建成什么样的国家公园。


英明决策


      建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,党的十九大进一步确立了“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的改革目标,党和国家机构改革革方案明确了中国国家公园等自然保护地的国家管理机构。一系列对中国国家公园及自然保护地体系的精准设计表明,建立国家公园体制是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的高度做出的英明决策,具有重大意义。


一、是贯彻落实习近平生态文明思想的重大举措

        党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,开展了一系列根本性、开创性、长远性工作,提出了一系列新理念、新思想、新战略,形成了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想确定了人与自然和谐共生的科学自然观、绿水青山就是金山银山的绿色发展观、良好的生态环境是最普惠的民生福祉的基本民生观、山水林田湖草是生命共同体的整体系统观、用最严格制度最严密法治保护生态环境的严密法治观、共谋全球生态文明建设的全球观。

习近平总书记明确指出:“要着力建设国家公园,保护自然生态系统的原真性和完整性,给子孙后代留下一些自然遗产。可以在大熊猫、东北虎的主要栖息地整合设立国家公园,把最应该保护的地方保护起来,解决好跨地区、跨部门的体制性问题。”总书记的重要讲话为国家公园指明了建设方向,中央制定的《建立国家公园体制总体方案》等政策,为建立国家公园体制提供了基本遵循。国家公园体制改革成败与否,关系着占国土面积五分之一的高价值生态空间的安全性,关系着能否持续不断地提供生态服务功能和生态安全庇护,对于促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重大的意义。

      

二、是我国生态文明制度建设的重要内容

 改革开放以来,中国经济一直保持高速增长, 但是伴随而来的资源紧缺、环境破坏、生态系统退化等一系列问题, 困扰着经济社会的可持续发展。2015 年9月中央发布的《生态文明体制改革总体方案》对生态文明建设做出了整体部署,提出了生态文明建设的八项基础制度。

国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳人全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护,可作为生态文明制度建设的先行试验区,推动制度配套落地并形成实效。通过建立国家公园体制,完善国家公园为主体的自然保护地体系,为当代人提供优质生态产品,为子孙后代留下自然遗产,为中华民族永续发展提供绿色生态屏障。

       国家公园秉持绿水青山就是金山银山的理念,坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体,倡导人与自然和谐共生,统筹考虑保护与利用。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律,对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理。建立国家公园体制,对于加强自然生态系统保护修复,统筹山水林田湖草系统治理,推进绿色发展和可持续发展,具有深远的历史意义。

三、是推进自然资源科学保护和合理利用的制度创新

自然是生命之母,人与自然是生命共同体。习近平总书记不止一次地引用恩格斯“如果说人靠科学和创造性天才征服了自然力,那么自然力也对人进行报复”的重要判断。尊重自然、顺应自然、保护自然,还自然以宁静、和谐、美丽,建设人与自然和谐共生的现代化,这是人民群众美好生活需要的重要组成部分,也是我国当前和今后一个时期解决发展不平衡不充分问题的重要领域。


生动实践


2015年以来,我国积极开展国家公园建设的有益探索,中央全面深改领导小组先后审议通过了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等4个国家公园体制试点方案,国家发展改革委先后批复了神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、北京长城等6个国家公园体制试点实施方案。试点的选择充分考虑了资源的代表性和突出价值,均具有极其重要的自然生态系统,拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵,国民认可度高。同时,这些试点基本都存在不同类型自然保护地的范围交叉重叠,管理破碎化现象比较严重,凾需进行整合,对生态系统进行整体保护,解决保护地破碎化问题。

       目前,涉及12个省区的10个国家公园体制试点正按照中央和有关部门批复的方案及总体规划有序推进,不断探索和落实各项试点任务,形成了很多具有可复制性、可推广的经验。

目前,涉及12个省区的10个国家公园体制试点正按照中央和有关部门批复的方案及总体规划有序推进,不断探索和落实各项试点任务,形成了很多具有可复制性、可推广的经验。


一、统一管理机构陆续成立

三江源、东北虎豹、神农架、南山、钱江源、武夷山、普达措等试点区相继成立了国家公园管理局或管委会,对原有各类保护地机构、编制、人员进行整合,组建国家公园管理机构和垂直管理体系,使原有多头管理、破碎化管理得到了改变,为打破保护地“九龙治水”,形成统一规范高效的国家公园管理新体制积累了经验。三江源、神农架、南山等国家公园管理局还探索建立了国家公园资源环境综合执法机制,实现集中统一的保护管理和执法。

二、自然资源保护不断加强

 加大了对自然生态系统原真性,完整性的严格保护,推进自然资源统一确权登记,建立自然资源产权体系。东北虎豹、神农架等试点实施了林(参)地清收还林、裸露山体生态治理、重要保护动物生态廊道建设等生态修复工作。祁连山、神农架等试点还探索实施了试点区范围内矿业权、水电站等相关产业的退出机制和方式。针对一些国家公园集体土地占比较大的现实,如钱江源、武夷山试点范围内集体土地面积比例均超过70%,积极探索开展集体所有制土地管理方式和补偿机制,为国家公园建设中集体土地用途管制和经营方式积累了经验。

三、保障体系建设逐步推进

       在法律法规方面,《 云南省国家公园管理条例》《 三江源国家公园条例(试行)》《武夷山国家公园条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》等相继出台,相关配套管理制度也得以制定实施。在资金保障方面,三江源、祁连山、大熊猫国家公园积极争取国家现有资金渠道和转移支付,加大对国家公园财政支持力度;武夷山、南山国家公园立足公益属性,已列人省本级的一级预算单位。 

四、社区协调制度不断健全

       试点区在强化保护的同时,积极与周边社区协调,通过实施多种中央生态补偿或转移支付的措施,保障原住居民收人不降低、生活质量不下降。在社区共管方面,三江源创新建立生态管护公益岗位机制,全面实现园区内“一户一岗”,聘用17211名生态管护员上岗;神农架聘用社区居民700名为生态管护员;南山已吸纳170名当地群众进人生态公益岗位。在生态保护补偿制度方面,湖南省政府审议通过了《关于建立湖南南山国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》,制订了《湖南国家公园集体林地和林木使用权流转及生态补偿实施方案》。

五、国内外合作交流有序开展

     各试点不断加强国际合作,组织有关人员赴美国、加拿大、俄罗斯等国家公园学习考察,并与多个世界著名国家公园协商建立友好公园关系。试点不断增强跨区域合作,例如东北虎豹、祁连山、大熊猫等国家公园建立了跨省沟通协调机制,密切协作、一体推进试点工作。各试点还与科研院所、高等学校、国有企业、社会团体等加强合作交流,构建合作机制。强化宣传教育,加强与国内外主流媒体合作,发布国家公园形象标识,积极宣传国家公园。树立国家公园形象,扩大国家公园影响力。


几年的试点工作,取得了明显的成效,为建立以国家公园为主体的自然保护地体系的制度设计探索了经验,为全面铺开国家公园体制建设打下了基础。

通过试点,引起了社会的关注,提升了公众的生态文明理念,加深了各级政府对国家公园体制的认识,形成了国家公园建设的良好氛围。越来越多的人开始认识到,开展国家公园体制试点工作,其核心目标就是保护我国重要生态系统的原真性和完整性,给子孙留下珍贵的自然遗产,不是为了搞旅游,更不能搞大开发。

国家公园体制试点必须要采取最严格的生态保护措施,执行最严格的生态保护标准,落实最严格的生态保护执法,以保护优先理念统领国家公园体制试点各项工作。

在肯定成绩的同时,我们也必须清醒的看到试点推进中面临的闲难和存在的问题:

  • 一是规划范围和功能区划分不尽合理;

  • 二是保护与发展的矛盾依然突出;

  • 三是管理体制不顺、机制不活问题;

  • 四是法律法规、规程规范缺失;

  • 五是资金保障不到位等等。

这些问题,需要我们加强研究和探索,找到妥善解决的办法,总结出可复制、可推广的经验,为建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供借鉴。


制度规范


我们要进一步深刻理解我国建立国家公园体制的基本要求,科学规划,合理布局,准确把握国家公园体系建设的未来方向和目标。

要树立国家公园的主体地位,将拥有独特自然景观和丰富科学内涵的最重要自然生态系统,作为国家公园优先划定区域。在总结体制试点经验的基础上,制定国家公园设立标准和程序,统筹划建国家公园。确立国家公园在维护国家生态安全关键区域的首要地位,确保国家公园在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区的主导地位,确保国家公园在全国自然保护地体系中的主体地位。

       按照《建立国家公园体制总体方案》要求,到2020年,建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。到2030年,国家公园体制更加健全,分级统一的管理体制更加完善,保护管理效能明显提高。

      为确保这些目标的实现,必须全力推进建立国家公园的五项制度:

一、统一事权、分级管理制度

     整合相关自然保护地管理职能,组建统一的管理机构。国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使,合理划分中央和地方事权,构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。健全国家公园监管制度,加强国家公园空间用途管制。

二、资金保障制度

立足国家公园的公益属性,确定中央与地方事权划分,保障国家公园的保护、运行和管理。中央政府直接行使所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下,探索多渠道多元化的投融资模式。国家公园实收支两条线管理,成立国家公园基金委员会,统一接受社会捐赠。

三、完善自然生态系统保护制度

严格规划建设管控,除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动。国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离,建立已设矿业权逐步退出机制。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁,其他区域内居民根据实际情况,实施生态移民搬迁或实行相对集中居住,探索协议保护等多元化保护模式。编制国家公园总体规划和专项规划,合理划定功能分区,实行差别化管理。强化国家公园管理机构的自然生态系统保护主体责任,明确当地政府和相关部门的相应责任,完善责任追究制度。

四、构建社区协调发展制度

建立社区共管机制,明确国家公园区域内居民的生产生活边界,周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调,鼓励通过签订合作保护协议等方式,共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设生活社区和特色小镇。建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态保护补偿机制,加大重点生态功能区转移支付力度。在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节,以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域,引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。

五、建立完善法律法规制度

 研究制定有关国家公园的法律法规,明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则,确定国家公园管理主体,合理划定中央与地方职责,研究出台国家公园特许经营等配套法规。制定国家公园总体规划、基础设施建设、自然资源调查评估、生物多样性监测等相关技术规程。目前,国家公园管理局已经启动了《国家公园法》立法工作。


建立国家公园体制是一项开创性的工作,没有现成的答案,需要我们去探索。国家公园的大船已经起航,让我们同舟共济,携手努力,共同创造中国国家公园的美好明天!

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友情链接:
国家林业和草原局
世界自然基金会
中国野生动物保护协会
中国野生植物保护协会
国家公园规划研究中心
东北虎豹研究中心
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