对国家公园自然资源所有权问题的探讨
发布日期:2019-08-30 来源:中国生态文明微信公众号 阅读:84
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当前,随着改革不断深入,自然资源所有权分配成为实践难题。开展对国家公园自然资源所有权问题的探讨,不仅在实践层面具备先行先试的条件,也有利于解决国家公园体制试点和改革过程中遇到的自然资源所有权分配难题。

  国家公园自然资源特征

  目前,我国已开展10个国家公园体制试点,分别为三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、云南普达措和海南热带雨林国家公园体制试点。国家公园坚持生态保护第一的理念,自然资源的开发和利用受到严格制约,突出表现出以下3方面特征。

  一是国家代表性。主要体现在具有国家象征、属于重要的自然生态系统、国民认同度高等3方面。例如,三江源国家公园是我国长江、黄河、澜沧江的发源地,具有国家象征意义,同时区域内发育和保持着世界上原始、大面积的高寒生态系统。

  二是公益性和公共性。从价值属性看,国家公园自然资源更加强调生态保护和公众享受,与空气资源类似,具有公益性和公共性特征。同时,国家公园自然资源具有非排他性和非竞争性,因此具有公共性特征。

  三是弱经济性。弱经济性是指国家公园自然资源很难大范围转化为自然资源资产。国家公园范围内的矿产资源等经济性自然资源不能被开发或利用,不能转化为自然资源资产。国家公园提倡设立生态管护公益岗位,吸收当地居民参与国家公园和自然环境教育,但是此类活动只能在小范围进行,其收益是由住宿、餐饮、向导等费用构成,并未对自然资源进行直接人力介入,是一种特殊形态的自然资源资产。因此,笔者认为国家公园自然资源具有弱经济性特征。

 国家公园自然资源所有权性质

  国家公园自然资源所有权具有公权性特征。《建立国家公园体制总体方案总体方案》指出“以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标”,表明国家公园自然资源具有公益性特征。这实际上也是对《宪法》第九条的重申,即国家在宪法上的所有权,也就是公权。目前我国国家公园试点区的自然资源有部分属于集体所有,如《武夷山国家公园条例(试行)》规定,武夷山国家公园应当适度、逐步提高国有自然资源的比例,国家公园内属于集体所有的土地以及地上各类自然资源,确因保护需要的可以依法征收或者通过租赁、置换等方式进行用途管制。但是,其中“国有自然资源”是指确权登记后的自然资源,是国家或集体在民法上的所有权,实质也是自然资源国家所有宪法公权的具体体现。因此,笔者认为国家公园自然资源具有公权性特征。

  国家公园自然资源资产所有权是物权。自然资源资产是自然资源经过人力介入形成的可交易资源产品,且所有权主体和客体十分明确,具有强烈的排他性。所有权主体可以行使占有、使用、处分、收益的权利。例如,矿山企业依据《中华人民共和国矿产资源法》有偿取得采矿权,开采了矿产资源并对资源产品进行了市场交易,形成自然资源资产。尽管国家公园自然资源具有弱经济性,但就具体国家公园自然资源资产所有权而言,与普通自然资源资产无异。因此,笔者认为国家自然资源资产所有权是物权。国家公园自然景观等自然资源,尽管具有很强的公共性和公益性,但出于生态保护考虑,需要限制有偿使用或特许经营,应尽快推动相关立法。

  国家公园自然资源所有权“物权化”存在一定弊端。受自然资源所有权“物权化”影响,实践中容易出现将自然资源所有权混淆等同于自然资源资产所有权的情况。自然资源所有权“物权化”存在一定弊端。“物权化”的本质是开发利用自然资源,追求最大化的经济价值,忽略了自然资源生态价值等公益性价值。然而,国家公园自然资源具有公共性、公益性、弱经济性特征,只有极少数自然资源在一定条件上可以转化为自然资源资产。因此,国家公园自然资源所有权“物权化”只能调节部分自然资源,不利于国家公园自然资源的整体保护。

 对国家公园自然资源管理的建议

  通过上述分析,为有效解决国家公园自然资源所有权分配问题,推动国家自然资源资产管理体制和国家公园体制建立健全,笔者提出以下建议。

  首先,明确国家公园自然资源有偿使用和特许经营范围。国家公园自然资源具有弱经济性,但为保障国家公园原住民的生存权和发展权,需要开展少数自然资源的有偿使用和特许经营等活动。目前,《三江源国家公园条例(试行)》等国家公园条例对自然资源的开发利用做了禁止性规定,但未明确国家公园自然资源有偿使用范围。例如,水资源是否可以开展有偿使用、自然景观生态体验是否纳入有偿使用范围等。

  建议在自然资源立法或国家公园立法相关工作中,明确国家公园自然资源有偿使用的主体、准入条件和具体范围。建议国家公园原住民个人不纳入自然资源有偿使用主体,保护国家公园原住民草原承包经营权、林地承包经营权等民事权利,自然资源有偿使用涉及以上权利的应依法给予补偿。建议太阳能、潮汐能等永久性自然资源不纳入有偿使用范围,水资源等可再生自然资源有偿使用应受到严格限制,明确自然资源有偿使用的上限和下限,处理好生态保护与保障民生之间的关系。出于生态保护的角度考虑,建议矿产资源等不可再生资源的有偿利用应予以明确禁止。

  其次,完善人大监督机制。政府行使国家所有权是法律授予的重要职权,理应接受人大监督。但目前,对自然资源国家所有权行使的监督缺乏针对性、可操作性和执行性,且缺乏专门立法监督,容易让自然资源国家所有权成为政府或个人谋取地方利益甚至个人利益的合法性外衣,导致自然资源被浪费或破坏,令自然资源国家所有权丧失原有之义。

  人大监督是国家所有权制度的重要组成部分,针对自然资源国家所有权行使缺乏人大监督的情况,应通过专门立法明确人大对政府行使自然资源国家所有权享有监督权,完善自然资源国家所有权制度。建议在立法中明确国家行使自然资源所有权应对人大负责,受人大监督。同时,对一些自然资源单行法做相应修改。建议制定自然资源资产人大监督法律或条例,规定自然资源资产所有权的人大监督问题。


作者:李款 何亮(三江源国家公园管理局)

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