自然保护地原住居民分类调控探讨
发布日期:2019-08-30 来源:国家林草局国家公园规划研究中心 阅读:311
分享到:

新浪微博

QQ空间

豆瓣网

QQ好友


        建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的自然保护地体系,最重要的是处理好与原住居民的关系。根据生态环境部2013-2015年对所有446个国家级自然保护区的监测结果显示,390个保护区的核心区和403个保护区的缓冲区分别有人类活动23976处和38459处。相较于欧美发达国家的人稀地广,我国人均资源量小、分布不均衡,自然保护地内不可避免的居住着大量的原住居民,其生产生活利用与自然资源保护之间的矛盾一直存在,且随着资源的消耗和人口压力的增加仍在持续加剧。党的十九大明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的重大改革任务,以期解决保护与发展矛盾突出等问题。随着中办、国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发,构建统一、规范、高效的以国家公园为主体的自然保护地体系即将在全国各省(市、区)铺开,自然保护地内原住居民的分类管理问题将不可避免的涉及,本文对原住居民的现状、原住居民与自然保护地的矛盾及调控措施进行简要探讨,以期对各省构建以国家公园为主体自然保护地体系提供一定借鉴和参考。

1

                          自然保护地内原住居民现状

      早在我国第一个自然保护区广东鼎湖山自然保护区建立之前,我国的人口和民族分布格局早已形成,广袤土地上的原住居民以其自身固有的生产生活方式,与自然高度融合。由于各种原因,原住居民及其利用的土地被划入自然保护地,自然保护地与原住居民的村落、农田、牧场及集体山林等交错在一起。根据生态环境部“全国自然保护区基础调查与评价”专项调查统计结果,截至2014年底,全国1657个已界定范围边界的自然保护区内,共分布有居民1256万人。我国自然保护地内的原住居民有四类情况。

1.1城市建成区、建制镇、非建制镇等人口密集区

      城市建成区一般是指实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区,含市政府、县政府所在地。如西藏雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区内存在的日喀则市城市主城区,拉孜县、墨竹工卡县及林周县等3县县城部分主城区。

      建制镇:即“设镇”,是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的镇。是指国家按行政建制设立的镇,不含县级政府所在地的县城关镇。如,松花江三湖国家级自然保护区内存在一个建制镇松花镇和两个行政村。

      非建制镇:一般指集镇,是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心,介于乡村和城市之间的过渡性居民点。如,重庆大巴山国家级自然保护区是重庆市最大的自然保护区,区内12个乡镇,3.3万多常住人口;彭水县茂云山和七跃山两个县级自然保护区内存在26个乡镇,涉及26.3万多人,其中23个乡镇位于核心区和缓冲区。

1.2行政村

       行政村是国家按照法律规定而设立的农村基层管理单位。可以由多个自然村构成,也可能一个大的自然村分为若干个行政村。如,西藏珠穆朗玛峰国家级自然保护区行政隶属日喀则市的吉隆、聂拉木、定结、定日四县,涉及34个乡(镇)316个行政村;天津蓟县中上元古界国家级自然保护区核心区内涉及3个建制镇、17个行政村。

1.3自然村落

      以家族、户族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居的村落称自然村,是与行政村相对而言的。自然村隶属于行政村,几个相邻的自然村可以构成一个大的行政村。我国的自然村落多以不规则散落在自然保护地内,尤其是少数民族村落很多是典型的山地民族,如佤族、瑶族等依山而居,呈现出大分散,小集中的特点,居住文化具有明显的地域特色。如,云南滇西北自然保护地内就分布有独龙族、傈僳族等少数民族的自然村落。

1.4游牧民族的冬窝子或零星分布的原住居民

      冬窝子一般指游牧民族在严冬时为畜群所选防寒避风的地方,一般在以草原与草甸为主要保护对象的保护地内分布有游牧民族的冬窝子。如,新疆阿勒泰科克苏保护区核心区就分布有哈萨克族的冬窝子,每年10月份底转场回到核心区,第二年4月份初离开保护区到夏季牧场。涉及1310户,大约5300人左右。

2

                       国家层面相关规定的梳理

       我国目前颁布实施的涉及自然保护地方面的法律法规,主要集中在自然保护区和风景名胜区,如《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》和《风景名胜区条例》,而其他类型自然保护地多以部门规章进行规定,如《国家级森林公园管理办法》、《国家级湿地公园管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》等。针对人类活动的相关规定的梳理,详见表1所示。


表1 主要自然保护地针对人类活动的相关管理规定的梳理表




      通过表1的简要梳理可以看出,不论是自然保护区、风景名胜区还是其他类型的自然保护地,其性质都决定了此类区域是为了保护自然生态而减少人类干预活动,并加以不同程度“隔离”对人类活动有了不同程度的限制。其中,作为生物多样性保护主要载体的自然保护区,其核心区保护层级最高,“只允许严格保护,禁止人类活动”,对人类活动的限制程度也最高,其次是自然保护区缓冲区、森林公园生态保育区等。

3

                     原住居民与自然保护地的矛盾分析

3.1原住居民资源利用与保护的矛盾

      当前,大量的原住居民及其原本属于原住居民经营管理的资源,如农田、牧场和集体山林被划入我国自然保护地内。从相关管理规定的梳理中可看出,我国自然保护地内的资源管理实行严格的管理方式,尤其是《中华人民共和国自然保护区条例》中严格限制甚至禁止林木采伐、放牧、药材采集、农作物种植等规定,限制了原住居民对资源的利用,造成原住居民的损失,加之没有妥善解决其生计问题,原住居民贫困程度较深。如,在自然保护区建立之前区内原住居民主要依靠森林资源获取薪柴、建柴等自用材的贵州梵净山国家级自然保护区,在保护区建立后,木材采伐量受到限制,切断了原住居民通过木材产业加工的收入来源和物质来源,在相应的替代产业尚未明确的情况下,导致原住居民与森林资源保护的矛盾突出。

3.2原住居民经济发展与保护的矛盾

      自然保护地原住居民经济发展与保护的矛盾从根本上说是内部效益外部化的矛盾,即保护收益与所承担的保护成本之间的不平衡。我国自然保护区大多分布在交通不便、经济落后、贫困的偏远山区,原住居民自我发展能力差。原住居民为保护生物多样性承担了大部分成本,但自然保护地的生态效益由全民和国家在享受,保护地原住居民并未因其承担机会成本及其他损失而得到差别化的补偿,甚至出现保护区内原住居民收入水平普遍低于保护区外的现象。另外,大多数保护区并未建立野生动物的肇事补偿机制,野生动物对原住居民作物和家畜的破坏进一步恶化了保护区与原住居民的关系,原住居民原本就很薄弱的经济面临更大的挑战。如,2008-2012年,云南省因野生动物肇事损失24334.52万元。其中,野生动物造成的人员伤亡案件主要由亚洲象、毒蛇和黑熊造成,近5年共发生731起,近3年死亡人数为18人。

4

               自然保护地内原住居民分类调控的建议

       结合以上分析,为实现自然保护地的有效管理以及生产、生活、生态“三生空间”的合理划分,建议在全面评估自然保护地内原住居民人口产业现状、生活习惯、历史文化价值及对生态保护影响的基础上,根据自然保护地内原住居民文化资源价值、常住人口规模、居民点性质、土地权属分布、与保护地管控分区的位置关系等,对居民点进行分类调控,制定保护、搬迁、聚居、控制等不同策略。结合《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中自然保护地实行差别化管控分区的原则,大致分为范围调整型、保留保护型、生态搬迁型和控制转换型四种类型。


表2 自然保护地内原住居民可采取的分类调控措施建议表


注:本表中的不同“原住居民类型”需满足设定的前置条件才可选择相应的控制类型。


(1)区划调整型:对于保护价值低的建制镇、非建制镇、城市建成区等人口密集区及其社区民生设施建议调控措施为区划调整型,将其调整出自然保护地范围。对位于人口稠密的南方地区的自然保护地,若自然保护地内存在大型的行政村,也可根据实际需要选择区划调整型。区划调整型的选择必须加强监管,尤其是空间位置不在保护地范围内,但原住居民的农林生产和资源利用区域却在保护地内的,需要充分评估现有产业类型和资源利用方式与保护目标的一致性和差距,做好风险评估。

(2)生态搬迁型:对于规模不大,大分散、小集中的行政村、自然村、游牧部落和零散居民点,尤其是生存条件恶劣、地质灾害频发的区域,建议调控措施为生态搬迁型。可结合国家精准扶贫、生态扶贫等政策,在条件允许的情况下,将位于保护地核心保护区内的行政村、自然村、游牧部落和零散居民点一次性搬迁至保护地外。若条件不允许,对暂不能搬迁的可先设立原住居民生产生活区,允许开展必要的、基本的活动,待条件允许逐步搬迁出核心保护区。

(3)保留保护型:对于具有保护价值、承载着历史变迁、积淀着深厚的地方文化,具有很高的历史价值、文化价值、科学价值和旅游价值的自然村落或具有民族文化特色需要保护的游牧部落,调控措施建议为保留保护型。可以考虑保留并划入保护地的一般控制区,通过协调当地国民经济发展规划、国土空间规划等,统筹整合中央预算内投资和各级财政资金,保障原住居民的合法权利,也可优先选择该区域作为开展生态旅游、自然体验、生态教育的区域,探索全民共享共建的机制。但必须严格控制发展规模,禁止外来人口迁入。

(4)控制转换型:对零星分布、保护价值影响小、确实无法退出的核心保护区内自然村落和零散居民点,如空心村等,建议调控措施为控制转换型。严格控制村镇聚落空间扩展,限制外来人口迁入。通过产业转型,部分劳动力参与保护地资源管理、宣传教育、文化活动、特许经营等工作中;尽量引导青壮年异地就业并提供相应的社会保障措施,以时间换空间,逐步降低保护地及周边人口压力,逐步减轻对保护区资源的依赖,进一步缓解保护与利用的矛盾。

5

                                 结                 论

       正确处理原住居民问题,是关系到我国社会稳定、生态安全的问题,需结合客观实际,做出科学的决策。本文通过自然保护地内原住居民的现状、国家层面涉及人类活动相关规定的简单梳理,简要分析了原住居民与自然保护地的矛盾所在,提出范围调整型、保留保护型、生态搬迁型和控制转换型等四种自然保护地内原住居民的分类调控措施,旨在为各省贯彻落实《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》中“分类有序解决历史遗留问题”时提供一定的参考和借鉴。


作者单位:国家林业和草原局国家公园规划研究中心




上一篇:国家公园与自然遗产保护会议|国际视野、中国探索

下一篇:焦点访谈|国家公园,听说过吗?这就带你先睹为快!

友情链接:
国家林业和草原局
世界自然基金会
中国野生动物保护协会
中国野生植物保护协会
国家公园规划研究中心
东北虎豹研究中心
部分图文来源于网络,如有侵权请联系删除。
Copyright © 2012-2018 All Rights Rserved 版权所有滇ICP备16008188号 技术支持:奥远科技
移动官网