我国国家公园体制试行成果与完善建议
发布日期:2019-05-15 来源:中国旅游新闻网 阅读:80
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引言:国家公园体制的提出,着实让人兴奋,一方面感觉与国际接轨了,另一方面,认可这种体制有利于破解传统自然保护区在保护和发展方面的种种问题。

但旧体制向新体制转变的过程中,存在很多问题,除了新体制运行尚需要一定的探索周期外,通过宣传普及让更多人了解和参与国家公园的保护和建设,

以及开展调查研究,推广有益经验和研究问题解决的机制和措施,都具有重要意义。

  国家公园发展历程

  自美国于1872年建立全球第一个国家公园以来,全球国家公园的建设探索历经萌芽探索、生态系统保护、多元合作开发三个发展阶段。目前,国家公园已形成完善的生态保障体系、有效的多方合作开发体系、纵向的制度管理体系,被国际上公认为资源禀赋最优、旅游体验最佳、保护发展双赢的自然资源储备保护体系。  

  我国国家公园体制建立,在建国初期受其特定历史背景的影响,形成了以自然保护区而非国家公园为主体的保护体系。在20世纪80年代又开启了以中国风景名胜区为代表的自然文化综合保护模式探索。到2017年底,全国共建立保护区2750个、国家级风景名胜区244处,对我国珍稀野生动植物、珍贵自然遗迹和宝贵人文历史资源的保护发挥了重大的作用。但保护区“纵横交错”的管理体系、风景名胜区“市场优先”的运营模式导致统一空间规划缺乏、保护管理效能低下、盲目开发建设现象频发。为加强自然生态系统原真性、完整性保护,实现国家所有、全民共享、世代传承的生态文明制度建设目标,十八届三中全会提出建立国家公园体制,并于2015年在全国范围内启动国家公园体制试点。2017年9月,中央推出《建立国家公园体制总体方案》,我国正式迈入“国家公园”时代!  

  我国国家公园管理体制的建立与运行

  2017年9月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《建立国家公园体制总体方案》。方案明确了国家公园的概念:指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。建立国家公园的宗旨在于:国家公园应立足国家长远利益需求,以保护生态为首要目标,鼓励公众参与,实现重要自然生态系统的原真性、完整性保护和科研、教育、游憩等综合功能的共建共享。方案规定了国家公园的发展目标:建成统一、规范、高效的中国特色国家公园体制;形成自然生态系统保护的新体制新模式;促进生态环境治理体系和治理能力现代化;保障国家生态安全,实现人与自然和谐共生。国家公园体制的意义在于:国家公园作为我国生态文明制度建设的重要内容,是“两山理论”实践探索的里程碑式进展,对于推进我国自然资源科学保护和可持续合理利用,具有极其重要的意义。  

  国家公园形成自上而下的垂直管理体制。第十三届全国人民代表大会第一次会议确定,国家林业和草原局加挂“国家公园管理局”牌子,国家公园管理局正式成为我国自然保护地体系的最高管理机构。至此,我国自上而下的自然保护地垂直管理体制进入实践阶段。自上而下的垂直管理体制,作为全球最普遍、实行国家最多的国家公园管理体制,具有管理集中,层次清晰,职责明确等优势,能真正意义上对自然保护地实施严格保护、系统保护和整体保护,助力建设美丽中国、维护中华民族永续发展的生态空间的历史使命。

  党的十九大报告指出:“构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”2019年1月23日下午,习近平主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议,会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》。意见指出:按照“山水林田湖草”生命共同体理念,全面梳理全国自然保护区,按照“多规合一”、严格保护的标准构建精准高效的规划体系,探索“统一设置、分级管理、分区管控”的自然保护地管理机制,把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的中国特色自然保护地管理体系。

  《国家林业和草原局2019年工作要点》针对国家公园年度工作做出如下重点安排:整合优化自然保护地,落实《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》;推进国家公园体制试点,编制《全国国家公园总体发展规划》,发布国家公园设立标准;加强生态保护修复,推动试点国家公园生态状况持续改善。  

  我国国家公园体制阶段试行成果

  试点区多头管理整合取得初步成效。三江源、神农架、武夷山、南山、钱江源、东北虎豹等试点区已成立国家公园管理局或管委会,对原有各类保护地机构、编制进行了整合,实现“一个保护地、一个牌子、一个管理机构”。

 试点区试行条例及管理制度相继出台,建设管理有法可依。2017年8月1日施行《三江源国家公园条例(试行)》、2018年3月施行《武夷山国家公园条例(试行)》、2018年5月施行《神农架国家公园保护条例》等;三江源国家公园管理局组织制定了科研科普、项目投资、访客管理、国际合作交流等10个管理办法;神农架国家公园管理局拟定了涉及综合管理、机关运行和业务管理三大类共55项日常管理规章制度。

  试点区落实集体土地用途管制,修复自然保护地生态。如湖南南山试点区选择2.1万亩林地开展地役权协议试点,在不改变林地权属情况下,政府通过与所有者签订协议,对土地的利用方式、强度进行限制,并进行合理补偿;福建武夷山试点通过购买、租赁、合作经营等方式对九曲溪流域人工商品林进行了收储管理等。

  试点区推动建设社区生态发展机制,解决保护与发展之间的矛盾。如普达措试点区通过定向援助、产业转移、社区共管、优先就业等方式将原住民纳入到国家公园的整体规划;武夷山试点区推进茶产业向专业化、标准化、规模化、品牌化发展,通过“公司+基地+农户”形式,与农户建立利益联结机制,促使茶农持续稳定增收。

  国家管控层面工作稳步推进。自国家出台《建立国家公园体制总体方案》文件后,国家公园规划研究中心成立、《国家公园法》已形成专家建议、各试点区管理局相继挂牌,从中央到地方国家公园体制建设探索稳步推进。  

  我国国家公园体制的完善建议

  我国国家公园作为国家重要的自然资源储备,产权归国家所有,但其建设开发涉及中央政府、地方政府、当地群众及相关企事业单位四方利益。如何在保护好生物多样性、生态原生性的前提下,平衡体系内部的组织结构阻力、资源配置阻力以及来自体系外部的相关单位利益阻力,实现国家公园的合理开发和可持续运营,本人建议从以下四方面入手:

  明确资金渠道及其保障措施,加强资金使用的监管。立足国家公园保护生物多样性及生态原生性的功能要求,明确国家公园为非盈利性事业单位,保护经费应主要依靠中央财政拨款,生态旅游收入为补充。制定科学合理的保护规划基础上,加强资金的用途监管,建立成果验收评估机制,确保保护资金使用精准到位。

  加强垂直管理,鼓励社会监督。进一步加强国家管理局、地区管理局、基层管理局三级机构的垂直领导,进一步厘清国家公园和所在地政府的事权边界,以及涉及跨行政区域的管理职能划转,确保国家公园的独立运行和平等公开的合作机制。同时也要避免国家公园管理权限滥用,为方便社会各界的监督,各管理局开通网上监督信箱;建立完善信息公开平台,保护和开发相关的重大决策、工程建设、招商引资等事项,进行平台公示;重大生态公益决策和涉及所在地居民、政府、企事业单位切身利益的事项可公开征询意见。

 总结推广试点经验,完善法律制度体系。国家公园试点以来,各地探索实施了很多有益经验,同时也暴露出了很多问题,国家公园管理局应在调查研讨的基础上,推广好的做法,对于存在的问题,研究制定解决问题的指导意见。为更好的推动国家公园体制的落实,在总结经验的基础上,进一步完善国家公园法律制度体系,妥善解决国家公园管理机构与各级政府的事权划分,以及土地利用、居民和企业组织生存发展权益等问题,确保国家公园规划、建设、管理有法可依、有章可循,基层管理因地制宜、精准高效。

  以共建共享为原则,保持适度商业活力。立足国家公园所在地的发展需求,开发运营非资源破坏性或非资源消耗性的项目。延续自然保护地分区管控办法,除核心区和缓冲区外,实验区按照生态优先、合理利用的原则,引导当地居民发展“回归自然”的生态旅游;立足促进学术研究及全民环境教育的功能要求,鼓励通过公益宣传和学校教育,让全国群众认识到建设国家公园的必要性,提高全民环境意识;鼓励企业介入公益建设(如阿里巴巴的蚂蚁森林活动);完善国家公园生态服务和设施供给,保证国家公园处于持续性的、适度的商业化运作状态;根据建设成果向其生态公益岗位、支付生态奖励、共享旅游收益等;引入企业发展科学试验、教学实习、参观考察等研学旅游产业,和驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等种养殖产业;引导区域内现有不符合生态要求的相关企业,调整产业结构或搬离,按照具体情况给予一定的经济补偿。通过上述探索,将为所在区域形成旅游聚客能力和生态反哺能力,促进地方经济发展。

  科学划定保护范围,多规合一、相辅相成。目前各地在国家公园范围划定方面,同时存在盲目扩大保护范围和侵占保护范围的现象,各地应当立足生态资源保护宗旨,根据资源基础状况和保护发展需要,以及可行性综合分析,划定国家公园范围。必须认识到,国家公园不是唯一的生态资源的保护手段,也不是万能的手段,国家生态资源保护是多层次、多类型的。同时,主动衔接目前国家推行的国土空间规划、环境资源保护与利用规划、城镇规划、乡村规划、乡村振兴规划,做到多规合一、相辅相成。

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友情链接:
国家林业和草原局
世界自然基金会
中国野生动物保护协会
中国野生植物保护协会
国家公园规划研究中心
东北虎豹研究中心
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